上海各级行政区划调整，遵循怎样的逻辑

不久前，上海市民政局公布最新版行政区划名称表，截至今年6月30日，上海16个区共有105个街道、107个镇和2个乡。其中黄浦和虹口两区内都是“街道”，上海仅有的2个乡在崇明区。

回顾上海近年来的区划调整，从区级范围看，2000年以后，分别经历南市区并入黄浦区、南汇区并入浦东新区、黄浦区和卢湾区撤二建一、静安区和闸北区撤二建一、崇明撤县设区几次大调整。从街镇层面看，2014年以来，上海先后析出一批街道。近十多年来，近郊和新城地区新建街道，中心城区面积较小的街道则被撤并，郊区乡镇也经历了一系列调整。

可以说，随着这些年的发展，上海的行政区划调整从未停止。那么在其背后，遵循着怎样的逻辑?

区区合并，促进区域协调发展

几乎每一次大的行政区划调整，总会引起市民热议。近年来经历的5次大调整，尤其如此。仔细研究数据，就会更客观看待。

2010年之前，在上海中心城区，杨浦、徐汇区经过多次扩区，区域面积达54.7—60.7平方公里，常住人口96.2万—120.6万;　曾经的黄浦、卢湾、静安等区的区域面积分别只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分别为53.2万、26.9万和24.8万。尤其是静安和卢湾两区面积过小，缺乏进一步发展空间。通过调整行政区划，在更大范围内统筹资源配置，有利于拓展核心城区的辐射面，增强城市后续发展能力。

相关专家曾表示，上海中心城区各区的面积和人口相差过大，不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划，撤并规模过小的区，可以精简行政机构，减少管理成本，提高行政效能。同时，也有利于使各区承担的责任和义务相对均衡，形成公平合理的考核与激励机制，更好地调动各区发展的积极性。

上海中心城区各区由于财力悬殊，政府提供公共服务的能力参差不齐。由于历史基础不同，导致教育、医疗、文化领域的社会优质资源大量集中在老黄浦、静安、卢湾等中心区，外围区的优质社会资源相对缺乏，公共服务资源分布极不均衡。各区经济社会发展水平相差也很大，发展能力和后劲差异悬殊。通过调整行政区划，可以加强外围区的建设实力，促进中心城区公共服务均等化，有利于改善民生，并能以强带弱，增强弱区的发展能力和后劲，促进区域协调发展。

撤并效应有目共睹。南汇并入浦东，着眼于国家战略和全球竞争，极大拓展发展空间和创新布局，成为上海走向海洋时代的桥头堡乃至中国经济发展的新亮点;黄浦区和卢湾区历史文脉相似，发展任务相似，两区撤二建一后更好地联动发展，并集中财力加大黄浦区旧区改造等民生工作;静安、闸北撤二建一后，发展空间大大拓展，实现优势互补，促进苏州河南北区域的协调发展。

街道析出，城市化的必然选择

2014年以来，上海先后析出一批街道，包括普陀区万里街道、闵行区浦锦街道、松江区九里亭街道和广富林街道、奉贤区西渡街道和奉浦街道。另外，普陀区真如镇转为街道。

记者从市民政局了解到，上海将在今后一段时间内完成中心城区6个镇转街道工作，届时中心城区将不再有“镇”这一建制。这6个镇分别是徐汇区华泾镇、静安区彭浦镇、长宁区新泾镇、杨浦区五角场镇、普陀区长征镇和桃浦镇。它们大部分已完成撤村改制，很多地方早已没有村民，社区工作生活与一般街道社区无异。

对于这6个镇，当前面临的一项重点任务是要剥离招商引资职能。上海镇改街道的路径十分清晰，要先剥离招商引资职能，之后加强公共资源和公共服务的配置。对此，上海社科院城市与人口发展研究院副研究员李健认为，街道析出，是城市化进程中的必然选择。这些析出的街道，大多位于城郊接合部和郊区新城，随着中心城区向外扩展，大居不断建成，一些户籍人口向此迁移，大量流动人口也聚集于此。再加上中外环间是商业地产开发最活跃的地方，政策和市场几重力量的叠加，导致其人口高度集聚，不少镇都出现外来户籍人口和当地户籍人口严重倒挂现象。

由于教育、警力等公共资源一般按户籍人口配置，镇属的独立财政力量显然已力不从心，易造成公共服务可及性和便捷性不够、公共管理相对薄弱等问题。析出街道后，由区财政进行更大范围的统筹，而街道则加强公共管理和服务功能，才能从根本上解决当地发展的问题。

比如，依托松江新城的广富林街道，在19万常住人口中，有11万是松江大学城的师生，另外8万也是以年轻人为主。街道将根据年轻化的人口特点，来配置资源、提供服务。

乡镇合并，未来将形成城镇圈

上世纪50年代末，原由江苏省管辖的嘉定、宝山等10个县划归上海后，全市街道办事处为139个，乡镇为208个。当时郊区人口总量较小，每个乡镇平均规模不足万人。上世纪90年代末，全市街道总数98个，乡镇总数212个。

经过多次调整，上海的乡镇区划发生明显变化。和上世纪90年代末相比，乡镇总量减少近一半，每个镇辖区平均面积增长近一倍，每个镇平均户籍人口增长一倍多。

在建制镇的撤并过程中，一些镇规模越来越大，一些镇则成了“撤制镇”，只能被称为“某镇某社区”。在一次次的变迁中，那些镇的地位、规模、功能也出现“上上下下”的落差。李健认为，乡镇撤并的主要依据是促进要素互补和流通，实现最优配置，并减少行政管理成本。不过，一些“撤制镇”所在地的经济发展和文化传承等相对有所弱化，也应引起关注。

数据显示，截至2016年，上海现有的107个镇平均常住人口约12.2万，常住人口超过20万的镇有21个，已建、在建、规划的大型居住区45个，共涉及22个镇，平均规划人口3.3万。

根据相关规划，未来上海将以新城、核心镇、中心镇等为引领，形成23个城镇圈，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，实现郊区地区的城乡统筹发展。

在规划蓝图中，上海100多个建制镇被分为四类。两个核心镇，分别在崇明城桥地区、金山滨海地区。中心镇，主要指位于郊区发展廊道、发展基础良好的城镇，比如罗店、安亭、朱家角等。中心城周边镇，指外环线周边的镇，比如南翔、江桥、九亭等。一般镇则指城镇化水平相对较低的独立型城镇。

从人口来说，核心镇的规划规模为15万至30万，中心镇的规模为10万至30万，一般镇的规划人口规模为10万至15万。中心城周边镇普遍已有一定规模，但规划导向上是抑制做大的。它们的职能主要是完善公共服务与交通设施配置，提升建成区环境品质，强化空间管控，维护生态底线，控制人口增长。

李健表示，到底多大的镇最为合适其实并无定论，关键看其所处的自然环境、经济条件、发展机遇等。划分不同等级的四类镇，提高了发展的效率，但如何进行资源配置，还需进一步深化研究落实，最终让生活在每个地方的百姓更幸福。

普通百姓也不必纠结于“我所在的小镇，到底是中心镇、中心城周边镇，还是一般镇”，因为未来的上海郊区，将会越来越淡化一个个小镇的独立概念，将被“打包”进一个个城镇圈，在一个“圈”内进行公共资源的互补共享。在同一个城镇圈内，也许这个镇教育资源优良，隔壁镇商业发达，另一镇是交通枢纽，单个镇都不是全能的，但“抱成圈”后，大家享受的资源和服务将会更加丰富周到，力求避免以往按照行政建制配置公共资源所造成的不均衡。

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新中国成立后，行政区划几经变迁

上海已进入“无县”时代

1949年解放后的上海有30个区，其中市区20个区，分别是黄浦、老闸、新成、静安、江宁、普陀、长宁、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、闸北、北站、虹口、北四川、提篮桥、榆林、杨浦;郊区10个区，分别是新市、江湾、吴淞、大场、真如、新径、龙华、高桥、洋径、杨思。

此后，老闸区撤销，辖地划归黄浦区。常熟区撤销，辖地划归徐汇区。嵩山区撤销，大部并入卢湾区，部分划入邑庙区。北站区撤销，辖地划归闸北区。北四川区撤销建制，辖地划归虹口区。

1958年是上海行政区划调整力度最大的一年。年初，先把邻近江苏省的宝山、嘉定、上海3县划入上海，同时，撤江宁、新成两个区，设立静安区;撤邑庙、蓬莱区，设立南市区;榆林区并入杨浦，提篮桥并入虹口;增设吴淞、闵行两个区。到这一年的年底，又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明7县划归上海。

到了1965年，上海全市共设10个区、10个县，这种行政体制一直保留到1980年。10个区分别是：黄浦、静安、南市、普陀、长宁、卢湾、徐汇、闸北、虹口、杨浦;10个县分别是：宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明。

改革开放后，上海经历三轮区县调整——

第一轮是市区扩容，大约从1981年到1992年，主要从郊县划出部分地区并入市区或新设市区。例如，1981年从上海县析出部分地区设立闵行区，从宝山县析出部分地区设立吴淞区;1984年，长宁区、徐汇区、黄浦区、普陀区、虹口区和杨浦区等相继大幅扩容;1989年川沙县杨思地区划入原南市区。

第二轮是改县设区。1988年撤宝山县和吴淞区设立宝山区，这也是全国最早的撤县设区。1992年撤上海县和闵行区设立新的闵行区，此后嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤等相继改县设区，1992年设立浦东新区。到2001年底，上海共有19个区、1个县。

2000年上海城市化率达74.6%，行政区划调整从城乡区县重组转向城区内部重组，从2000年开始启动第三轮调整。2000年撤黄浦区和南市区设立新的黄浦区，2009年南汇区划入浦东新区，2011年撤销黄浦区和卢湾区设立新的黄浦区。2015年撤销静安区和闸北区组成新的静安区。2016年，崇明撤县设区后，上海共辖黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东新、松江、金山、青浦、奉贤、崇明16个区，进入“无县”时代。