义务教育转向“以县为主”的曲折探索

1984年11月20日，一列火车从北京南下。

火车上是国家教育体制改革文件起草调研小组，调研组南下安徽、江苏、江西、广东四省，在经济体制改革进行得如火如荼的时候，考察中国迫切需要解决的教育体制机制问题。

“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”…… 在调研基础上，1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)从教育管理体制改革入手，为中国教育发展吹响了改革探索的进军号。

教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分，是教育事业发展的重要推手。纵观改革开放40年来我国教育管理体制改革，每一次改革都跟进当时的社会经济发展需要，在计划经济向市场经济转变过程中，在嬗变和阵痛中，以改革突破教育发展瓶颈，激发教育事业发展的生机活力。

义务教育转向“以县为主”的曲折探索

2006年12月31日，甘肃省会宁县柴门乡中心小学三年级学生王培英等几个留守儿童收到了一份新年礼物——一张类似于新年贺卡的卡片，拿着它上学可以不再交学费、杂费和书本费。

和王培英一样的几千万西部农村义务教育阶段孩子都收到了这样一份新年礼物——义务教育不再收取学杂费。

饭要一口一口吃，路要一步一步走，这样一份新年礼物，经历了与基本国情相适应的曲折探索。

1984年，当年的调研组在南下调研过程中发现，就整个教育而言，最大的弊端在于长期计划经济体制下所形成的僵化模式。同时，普及九年义务教育的艰巨目标与中央政府当时无法包办之间的矛盾也凸显出来。在地方，家庭联产承包责任制充分释放了地方基层的活力。因此，中央认为，地方有充分的可能发挥自己的经济和文化潜力，农村基层组织应该把更多的精力放到办好本村本乡的教育事业上来，加快教育事业的发展。

从当时的实际情况出发，1985年的《决定》将高度集中的中央教育管理权力下放到地方，坚持“基础教育地方负责，分级管理”的原则，基本形成了“市县办高中，乡镇办初中，村办小学”的格局。

“这个体制有一定的好处，乡办的学校甚至村办的学校，乡政府和村委会对自己办的学校和上边在这儿办的学校，责任心不一样，校舍的维修、学校的建设、学校的土地，甚至教师生活的一些困难，它都更多地给予关心。”曾参与调研和起草1985年教育体制改革决定的教育部原副部长张天保回忆。

“1985年的《决定》明确提出基础教育实行地方负责、分级管理的体制，该体制明确了基础教育的权力和责任是在地方，把中央和地方在基础教育上的权力和责任作了新划分。在当时情况下，这应该是一个巨大变革，极大推动了义务教育的普及。”国家教育咨询委员会委员谈松华在回顾改革开放以来的教育体制改革历程时说。

但是到了1994年，情况有了很大的变化。

1994年，国家对财税体制进行了重大改革，“分税制”使得中央财力重获活力，地方财力减弱，2000年农村税费改革取消了农村义务教育附加费和教育集资，在减轻农民负担的同时使得农村义务教育经费雪上加霜，以至于全国各地出现大面积拖欠教师工资、农村教育大量负债无力偿还等情况。

“可以这样说，2000年和2001年，安徽省的农村中小学义务教育像一头陷入枯井的牛，处于无望的困境之中。”时任安徽省教育厅副厅长的胡平平分管全省基础教育，几乎天天接到农村义务教育系统对税费改革后出现的各种困难情况的反映。

“‘以乡镇为主’的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育正常发展了。”胡平平对农村中小学义务教育深感担忧。

困境在2001年的全国两会期间出现了转机。

2001年两会，胡平平作为全国人大代表牵头提交《尽快制定义务教育投入法》议案，建议“加大县级政府统筹力度，建立从中央到地方各级政府合理分担农村义务教育投入新机制”“将农村义务教育的办学经费和人事管理全部收归县管”。这份“一号议案”迅速引起了各方的关注，尤其是中央高层的关注，随后几年召开了多次农村基础教育改革会议。

2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》印发，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。

2003年9月，国务院召开全国农村教育工作会议，颁布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步强调要坚持和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制。

2005年12月24日，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》下发，明确了将农村义务教育全面纳入公共财政保障范畴，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》将“国家建立义务教育经费保障机制”写进法律，这标志着中国政府朝着制度性安排和标准管理方向前进了一大步。

但是随着中国经济区域发展不平衡、城乡差异扩大、人口流动加快，在实践过程中基础教育“以县为主”的管理体制显得管理重心过低，加强省级统筹又成为时代呼声。2011年，北京、上海、安徽、广东、云南、新疆、深圳成为省级政府教育统筹综合改革试点，探索统筹建立健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费、保障教育投入稳定增长的体制机制。

高等教育打破条块分割的管理体制

1979年12月6日，复旦大学校长苏步青等几位著名大学校长、书记在《人民日报》上呼吁“给高等学校一点自主权”。《人民日报》还为此加了编者按：学校应不应该有点自主权?应该有哪些自主权?

“文革”结束，高考恢复，高校工作步入正轨。20世纪50年代形成的高等教育管理体制越来越不适应改革开放的节奏。中央各部委办大学(“条”)，地方省市也办大学(“块”)，形成了中央各办学部委之间、部委与地方之间在办学、管学上的“条块分割”。当时高校有一股强烈的“扩大办学自主权”的愿望和要求。

1985年出台的《决定》就尖锐地指出，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。同时进一步明确坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。

曾任国务院副总理的李岚清在其教育访谈录中对当时中国高等教育管理体制存在的问题有一个形象的描述：高等教育资源被分割的局面，就好像一块蛋糕，先被横切，再被竖切，左切右切，最后被切成了蛋糕屑。

这场轰轰烈烈的改革首先从解决部门办学着手。其实早在1985年关于教育体制改革的决定的起草中，就对部门办学的弊端做出了分析，中央领导也认为非改不可，但是当时中央的业务部门具有管理行业的职能，全国的大型企业也由中央部门管理，同时财政“大包干”，各部门有各自的办学经费，因此改革部门办学还缺乏基本的条件和政策支持。每个高校都是部委或地方政府的“亲儿子”，要把亲儿子送人谈何容易?

进入20世纪90年代，随着经济体制改革的大力推进以及中央政府机构的改革，改革部门办学的时机逐渐成熟。1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在扬州，国务院相继召开了四次高等教育管理体制改革座谈会，提出了“共建、调整、合作、合并”的八字方针，明确要求淡化和改革高校单一的隶属关系，加强省级政府统筹，变条块分割为条块有机结合等。

1998年抓住政府机构改革的契机，高等教育管理体制改革步伐加快、力度加大。国务院做出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，将裁撤的部委所属高校进行了调整。原来国务院有关部门直接管理的367所普通高校改革后只剩下111所，其他大多数高校实行了省级政府管理、地方与中央共建的管理体制，这一前所未有的大规模改革前后总共经历了近10年的时间，基本上完成了新中国历史上最大的一次高等教育宏观管理体制改革和布局。

世纪之交的高等教育管理体制改革中，最为公众和社会所感知的就是高校之间的合并。1998年，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学聚合在一起，合并组建为新浙江大学，成为中国高校的第一艘“航空母舰”。

“合校的目的不在大，而在强。”今年9月，浙江大学召开并校发展20周年座谈会，作为四校合并亲历者的党委书记邹晓东说，过去20年浙江大学的变化是极其深刻的，不仅实现了办学规模的超常规扩大，更达到了内涵质量的跨越式提升。

“通过共建、调整、合作、合并等多种形式进行的高等教育管理体制改革，不仅打破了条块分割、重复办学的局面，实现了优势互补，教育资源的合理重组、配置和充分利用，而且调动了中央、地方及社会各方面参与办学的积极性，使教育质量和办学效益有了明显提高。”李岚清在其教育访谈录中这样评价。

在改革部门办学的过程中，中央政府对高等教育的管理权限也逐步下放到省级政府，比如2000年，高职学校的审批权下放给省级政府，以前所有高校都需要教育部审批;把相应专科层次的招生计划权下放到省。这两个权力的下放，扩大了省级政府的统筹决策权，同时不少原属中央部委管理的高校也划分地方管理或与部委共建。

这场高等教育宏观管理体制改革和布局使得中央和地方两级政府管理、省级管理为主的高等教育管理格局由此基本形成，高校在服务地方社会经济发展中将能发挥更大作用。

转变政府职能，推进管办评分离

2017年山东的校长们共同关注着一件事：中小学和校长一律取消行政级别，实行校长职级制管理。通俗点说，摘“官帽”。这项最先从潍坊等地试点的改革在山东全省实施，山东的中小学校长从“行政人”变成“教育人”。

“全面取消行政级别，促进了校长专业化发展，市里对学校下放教学、人事、财务、基建等14项权力，进一步扩大了学校自主权。”青岛十五中校长孙睿说，改革也使校长成为令人羡慕的职业，解决了长期以来校长责任大、付出多、待遇低、职业吸引力差的问题。

同样的事情还发生在四川。四川大学附中西区学校自从开展“教师自聘、管理自主、经费包干”改革以来，办学主动性和积极性空前高涨，学生的学科合格率一跃位居全区前列。

从1985年至今，教育管理职能转变一直是教育改革与发展的重要主题。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出教育管理体制改革的目标是形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，初步提出“管办评分离”。

党的十八大以来，“管办评分离”融入了推进国家治理体系和治理能力现代化这个更大的国家治理背景中。2013年党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出要“深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。2015年教育部出台了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的教育行动路线图。

长期以来，教育领域某种程度上存在着政府集举办者、管理者、监督者等角色于一身的现象，为社会所诟病。

“这种现状带来的结果必然是自说自话，缺乏说服力，缺乏相互监督和相互制约，无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进，长此以往就陷入僵化固化的泥潭。”中国教育科学研究院副院长曾天山说。

“落实和扩大学校办学自主权，首先是政府的职责。政府转变职能、转变管理方式是落实办学自主权的前提。”中国教育学会秘书处秘书长杨银付说。

自2013年以来，据不完全统计，共有民办学校聘任校长核准、国家重点学科审批、高等教育自学考试专科专业审批、高等学校博士学科点专项科研基金审批等13项教育行政审批事项取消。

“在放权的同时，还要创新管理方式。”杨银付认为，要更多运用法规、规划、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展，加强和改善宏观管理，发挥引导、示范、激励、监管作用。

2013年10月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团全部安装中小学生学籍信息管理系统，一人一籍，籍随人走，动态监管，全程跟踪，这项重要的基础性工作，通过现代信息技术可以更好地提供信息服务，由此提高基础教育管理水平。

“落实和扩大学校办学自主权，关键是完善学校内部治理结构，要让每所学校都能依法行使办学自主权和承担相应责任，核心是加强章程建设。”曾天山认为，办学自主权须由规范的学校内部治理结构来实现。

自2013年11月核准中国人民大学等6所高校章程以来，2015年底全国高校基本实现了一校一章的格局，我国高等学校依法办学、依章程治校取得重要进展。2016年青岛出台了《青岛市中小学校管理办法》，该办法通过地方性规章的形式，调节政府、学校、社会等在学校管理方面的关系，为中小学办学自主权的细化和落实提供了法规依据，是建设现代学校制度改革的新进展，在全国具有重要示范意义。

“强化国家教育督导是创新教育管理方式的重要要求，将有助于建立起教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”杨银付说。

今年6月，国务院教育督导委员会开展了新中国成立以来的首次对省级政府履行教育职责情况的督导，向各地派出了32个核查组，对31个省(区、市)级人民政府和新疆生产建设兵团履行教育职责情况进行实地核查。

改革开放40年教育管理体制改革的实践从某种意义上看就是在社会主义市场经济条件下，中国的教育该如何办的问题，如何协调市场与计划、效率与公平、公益与产业双重属性的问题。中国教育管理体制改革走过40年的艰辛探索历程，但还远远没有结束，如何进一步扩大高校办学自主权，如何厘清教育行政部门和其他职能部门的权责，教育部门的人权事权财权如何统一等问题将在未来的教育实践中期待解决。(本报记者 欧媚 易鑫)