地方财政承压 PPP回暖？

我国已成为全球最大的PPP市场。过去几年，PPP行业的发展像是坐上了过山车，先是疾冲而上，然后戛然而止。如今，情况得到了改善，“规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)”被写入了“十四五”规划和2035年远景目标。

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2021年春天，PPP再次走出新一波行情。

财政部PPP中心的全国PPP综合信息平台管理库项目2021年2月报数据显示：今年以来，新入库项目86个、投资额1399亿元，同比增加565亿元、上升67.7%。净入库项目23个、投资额780亿元，同比增加453亿元、上升138.7%。截至2021年4月25日，全国有项目10020个，总投资额15万亿元以上，项目和投资额相比以前都略有上升。

这种被称为“政府和社会资本合作”的项目运作模式通常用于基础设施及公共服务领域。社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更低。

我国已成为全球最大的PPP市场。过去几年，PPP行业的发展像是坐上了过山车，先是疾冲而上，然后戛然而止，2017年后，随着“92号文”《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、“54号文”《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》资管新规等从严监管政策的影响，PPP项目的成交数量和规模均呈急速下降趋势。

如今，情况得到了改善，“规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)”被写入了“十四五”规划和2035年远景目标。

一位中部某省咨询机构的人士告诉记者，2021年年初PPP再次兴起与地方财政收支困难有关。因为专项债需要地方政府进行资金匹配，变相加重了地方财政的压力。所以地方政府会选择支出时间更长的PPP。

同时，政策性金融机构对PPP的支持力度也在加大。上述咨询机构的人说，这次政策性金融机构对PPP支持是全方面的。比如在担保方面，一般项目需要全额担保和抵押担保，PPP只需要增信担保，即：项目公司的股权比例。股东方提供一定的增信担保，当然，地方政府不提供增信担保。

对于这波行情，上海宏信建设投资有限公司(以下简称“宏信建投”)总经理张磐感受深刻，他说，今年明显感到一些地方的PPP项目在加速落地。

宏信建投2016年进入了PPP行业，他们看好PPP的未来。张磐说，基建投资是房地产之外最大规模的市场，每年近18万亿元，有广阔的发展空间。经过财政部、发改委自上而下的设计后，PPP至今为止也仍然是社会资本参与基础设施类建设最为规范的模式。再加上基建PPP项目需求资金量大，金融属性强，比较适合大规模的资本运作。“虽然收益不高，但是具有期限长、稳定现金流的特点。”

PPP的回暖对行业来说是一件好事，关键是把控风险。PPP项目投资一般动辄10年、15年乃至20年起，属于长期资金，对于风险把控的能力要求比较高。比如近期国资委出台的《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》中明确“要严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点”。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为，目前参与PPP项目的国企大多数是施工企业，相比单纯的项目施工，PPP项目包含前期施工和后期运营，从这个角度看的确存在一定的风险，但风险与收益是对等的。“在全社会建筑施工总量萎缩成为必然趋势的背景下，PPP推动了施工企业向全产业链业务的转型，更重要的是，PPP使地方政府将项目的部分风险转移给了社会资本，这降低了国企潜在的债务风险。”他说。

选好项目是各方面防范风险的共识。张磐说，对于项目评判其内部有“三好”标准，即“好政府、好合作伙伴、好项目”。好政府是指经济发展较好，财政实力强，负债低，讲诚信的地方政府;好合作伙伴，主要是施工、运营管理能力强，有责任担当的企业;好的项目主要要求是合规性好，重点支持国家政策指向，如民生领域等。

“我们有一个PPP政策负面清单核查表，包括营商环境、财务风险等7个大类58项风险点，选项目的时候就按照表格一个个打分。”在上海宏信建投的总部，其业务总监给记者展示了投资项目的整个流程，从地方政府到项目公司乃至合作伙伴，都有严格的选择标准和流程管理，而这些也成为其防范风险的主要手段。

张磐告诉中青报·中青网记者，PPP项目的周期一般都在10年以上，现在普遍要到20年。但是宏信建投对中国经济长期向好的基本面有信心。在此背景下，重点是要把自己的事做好，那就是投入大量精力和耐心构建项目投、融、建、运的主动管理能力。

全国政协常委、全国政协外事委员会主任楼继伟是中国PPP模式的主要推动者之一，此前，他频繁提及的一句话是“PPP的发展要扎根中国的现实土壤”。

楼继伟经历了中国PPP发展的各个阶段，也深谙PPP在中国的优势和问题。在他看来，此前的PPP模式重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化等问题明显，直接导致了2017年PPP项目退库力度加大，行业风险集中释放。

但PPP的未来前景是值得肯定的。

他曾说，全球经济波动加剧，国内经济下行压力增大，特别是地方隐性债务风险、财政风险日益突出的背景下，稳步推动PPP行业发展是我国有效应对各种风险挑战的必然选择。

如何稳步推进?张磐的理解是，做好一个PPP项目要强调投资项目底层逻辑需符合PPP的初衷，各项手续严谨合规，“要能经得起时间的考验”。(经济观察报记者杜涛对此文也有贡献)

中青报·中青网记者 张均斌