地方金融监管将迎统一立法 防范化解区域性金融风险

记者日前从中国人民银行网站获悉，中国人民银行会同有关方面研究起草了《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(下称《条例》)，并向社会公开征求意见。《条例》明确了地方金融监管规则和上位法依据，统一了监管标准，意味着地方金融监管体制进一步健全。

接受《经济参考报》记者采访的业内人士表示，《条例》出台将进一步助推防范和化解区域性金融风险，促进地方金融体系健康发展。

统一监管框架《条例》出台回应各方期盼

在近年来地方金融业态发展迅速的背景下，《条例》的出台可谓正当其时，也意味着地方金融监管将迎来统一立法。

据业内人士向记者介绍，2017年以来，各省、自治区、直辖市陆续成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。但实践中存在对地方金融监管职责分工理解不尽一致等问题，部分机构和活动游离于金融监管之外，对地方金融稳定形成挑战。尽管近几年，河北、天津、山东、四川、浙江、北京、上海、江苏等地均出台地方性的金融监管条例，但由于缺乏国家层面统一立法，不能满足金融监管协调和跨区域监管的需要。

目前，除《融资担保公司监督管理条例》外，其他关于地方金融组织的监管规则均为规章、规范性文件，层级较低;而对地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等四类机构也缺乏国家层面统一规则。

人民银行在《条例》起草说明中表示，为切实防范和化解地方金融风险，健全防范化解金融风险长效机制，有必要通过制定《条例》，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。

中央统一规则地方实施监管

《条例》按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置，守住不发生区域性金融风险的底线。

招联金融首席研究员董希淼在接受记者采访时表示，《条例》的重大意义之一在于明确了地方金融监管职责，并赋予了地方金融监督管理部门履职手段。

《条例》明确，国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则，对地方金融监督管理部门予以业务指导。省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定。

《条例》还明确，地方金融监督管理部门开展现场检查和非现场监管，依法采取监督管理措施。建立地方金融风险监测预警机制，视情按程序对地方金融组织采取暂停业务、限制资产转让与资金运用、责令控股股东转让股权等风险处置措施。分情形设置处罚标准，按照过罚相当原则可实施“双罚”制，对长期多次从事同类金融违法行为可逐次处罚。

“《条例》明确了‘地方实施监管’，即省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责。其次，由于履职需要抓手，《条例》明确了地方金融监管部门对于一些违法违规行为可采取什么样的处罚手段，可进一步提高履职的有效性。”董希淼说。

值得注意的是，《条例》还建立中央与地方金融监管协调双机制，加强统筹协调，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。“中央和地方的协调共享应该是双向的，这种双向协调和双向共享的机制还有待进一步细化和落地。”董希淼说。

强调“地方金融组织持牌经营”

《条例》强调地方金融组织持牌经营，设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案，设立其他地方金融组织应经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。

《条例》第十二条明确，未经批准，任何单位和个人不得设立地方金融组织、从事或者变相从事本条例规定的地方金融业务，不得在名称和经营范围中使用“金融”“贷”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“地方资产管理”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“资金互助”“信用互助”等字样及其他类似显示金融活动特征的字样。“对有‘金融’相关名称的使用进行严格管理，有助于进一步防范金融诈骗等风险的产生，保护老百姓的钱袋子，避免其上当受骗。”董希淼说。

明确“地方金融组织总体坚持服务本地原则”

市场人士通常将地方金融监管的主要对象称为“7+4”类机构，而此次《条例》对地方金融监管的对象有了更明确的定义。地方金融组织是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构;四类机构是地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等四类机构。“地方金融组织的定义较此前的‘7’更加扩展。”董希淼说。

就地方金融组织而言，董希淼说，《条例》从法律层面对地方金融组织的身份予以确认，避免了此前在某些地方的司法案例中将部分地方金融组织视为“非法”组织，整体而言有利于其长远健康发展。

另外，《条例》明确，地方金融组织总体坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。“地方金融组织多产生于基层，其突出特点即是与基层生产经营紧密联系，熟悉基层情况，且多数地方金融组织自身体量较小，业务管理和风控能力相对不足，其服务的广度和深度受到一定限制。地方金融组织坚持服务当地，不仅符合自身定位也有利于其长远发展。”业内人士对记者表示。

不过，考虑到地方金融组织类型多样，经营模式和业务特点不同，《条例》立足实际情况，统筹防风险和促发展的需要，不采取“一刀切”，提出“地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定”，预留政策空间，并设置过渡期安排。