社科院政治学研究所:美国制衡机制制约治理能力

由于美国参议院未能通过联邦政府临时拨款法案，联邦政府非核心部门不久前曾被迫关门。这是美国联邦政府2013年10月以来再次关门。政府停摆暴露出美国民主制度出现了问题，国家治理能力下降，也说明政治分化正在加剧。

美国政府研究中心主任迪欧尼在接受媒体采访时说，美国现在比以往任何时候都要分裂。美国当前的政治分化在很多领域都有所体现，在选人用人领域体现得尤为明显。

依据不同的任职方式及任期，美国联邦政府公务员大致可以分为两类：一类是政务官，一类是事务官。政务官需总统提名，且任期会随总统的卸任而结束。事务官则是通过考试录用的职业性公职人员，亦被称为职业文官。虽然总统对政务官有任命权，但这种权力却受制于国会。美国宪法规定，必须征得参议院“建议和同意”之后，总统才可以顺利任命政务官。然而，宪法主要是确立总统与国会相互制衡原则，对于总统任命官员的选择并没有相应的具体标准。

在这种格局下，人事任命成为各方权力斗争的焦点和筹码。一方面，总统与国会相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在台前幕后达成妥协才能推行。另一方面，总统提名仅限于政务官员，庞大的职业文官体系在政府内部会对总统形成某种制衡，而这也可能成为国会制衡总统的抓手。进而，总统、国会和文官形成错综复杂的制衡甚至争斗关系。

根据法律，任命程序分为提名和审批两个过程。在提名阶段，主导权在总统。总统一般会从本党派中选择合适人选，以确保今后政策的一贯性，也便于政策落实。到了审批阶段，制衡权会转移到国会手中。政府与国会之争也主要体现在这一阶段。国会可能通过一些具体手段来制衡总统任命。国会设立相应的委员会，对被提名者进行能力、经历、背景等多方面的审查与听证，然后才交付参议院表决。在审查程序完成后，委员会主席还可以用推迟听证的方法来拖延对被提名者的投票，使其无法进入最终的参议院表决。即使被提名者成功进入参议院辩论及最终表决阶段，反对者也可以利用“阻挠议事”规则来无限制地拖延辩论时间，达到中止提名的结果。这一套繁琐冗长的审查表决程序让国会有大量空间来给总统任命制造麻烦，总统新政府人选的落定有时会步履维艰。

比如，2017年特朗普任职后不久，参议院民主党领袖舒默就以其议题与竞选承诺不符为由，要求参议院进行多轮质询、多日听证，严格审查其提名人选及相关议题。随后，特朗普任命的国家安全事务顾问弗林因争议事项辞职。另一名特朗普提名的教育部长德沃斯，在参议院投票时竟然出现50票对50票的平局，只好请出副总统投下决定票，才助其涉险过关。

总统任命受到阻碍，在政府、国会相互制衡格局下已经成为惯例。这种制衡制度，在设计之初是为了实现各方权力的有效制约，但在后来的实际运行中不断暴露出弊端。在美国当前不同党派对立加剧的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

随着政治分化愈演愈烈，参议院对总统政策的批准认可变得更加艰难。这种所谓的制衡极大削弱了政府治理能力，导致政府及国会公信力下降。治理能力减弱，政府回应性变差，矛盾的延续反过来又加剧了社会“求变”的诉求。美国政府能否从根本上弥合社会分歧，解决当下的迫切问题及矛盾，还需在实践中寻找答案。实际上，不仅是任命权，弹劾权及财政权都可能成为府会之争的领域，更加分化的政治对立今后也很有可能在美国政治中上演。怎样预防或纠正这种现象，是西方国家政治体制继续发展以及治理能力提升所需要认真解决的问题。