政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金”，到底是什么？

“设立金融稳定保障基金”的提法首次出现在政府工作报告中，引发市场关注。

3月5日，2022年政府工作报告提出，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

观点普遍认为，防范化解金融风险始终是金融工作的核心，此举主要体现托底救助安排，设立金融稳定保障基金将更进一步有效防范化解系统性金融风险。

那么，金融稳定保障基金到底是什么？运行机制将是怎样的？与存款保险基金等有什么区别？谁来出资管理？

各国处置问题机构的普遍做法

“金融监管并不能完全防止金融机构倒闭，为降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖，必须健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制。”中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在2021年10月表示。

实际上，建立金融稳定保障基金是各国处置问题机构的普遍做法。

据悉，此类基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助和处置，或用于应对重大金融风险事件。

例如，美国有序清算基金（OLF），由财政部设立，FDIC（美国联邦存款保险公司）负责管理，用于支付FDIC在处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用。OLF事前不累积资金，在需要处置风险时由FDIC向财政部发行债券募资。

再比如，欧盟设立了单一处置基金（SRF），由单一处置委员会负责管理，用于金融机构风险处置。SRF由欧洲银行业联盟19个成员国的全部信贷机构和部分投资公司事前缴费出资。此外，在欧债危机应对一揽子计划中，欧盟还设立了欧洲稳定机制（ESM），由欧元区成员国按比例认购7000亿欧元作为原始股本，可向成员国提供低息主权贷款、购买成员国政府债券、直接向系统重要性金融机构注资等。当SRF资金耗尽时，ESM可以向SRF提供最高680亿欧元的贷款。

孙天琦表示，此类机制努力进一步丰富风险处置资金来源，并以制度化方式及时应对金融风险，降低市场对央行最后贷款人职能的依赖，防范道德风险。

通常而言，“最后贷款人”职责，指当银行等金融机构面临流动性风险，而其他金融机构又无力或不愿对其进行援助的时候，中央银行出于防范金融风险的考虑，适时履行最后贷款人职能。

资金来源或包括三部分

目前，国际能源价格大幅波动、美联储加息预期增强等国际经济环境风云突变，与此同时，国内还面临三重压力及疫情防控需求。

基于此，今年政府工作报告提出，继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。

东方金诚首席宏观分析师王青认为，在金融稳定方面，政府工作报告提出“设立金融稳定保障基金”，主要体现托底救助安排，进一步夯实金融稳定基础。可以看到，2021年为防止部分地方大型国企违约风险扩散，各地设立的“信用保障基金”发挥了关键作用。

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平也表示，设立金融稳定保障基金，投入一定规模的财务资源，运用市场化、法治化方式来化解风险隐患，将有助于稳定大局，精准拆弹，降低内外部冲击对国内经济平稳运行的负面影响。

中国银行高级研究员李佩珈认为，首次提出设立金融稳定保障基金，有利于实现市场化、法治化处置，达到降低处置成本、维护金融安全的目的。从各国实践来看，金融稳定保障基金的资金来源主要包括三大部分：一是由金融机构以“生前遗嘱”的方式缴纳，以切实压实问题机构的主体责任；二是接受处置资助的金融机构在其度过危机后归还的资金；三是财政资金注资。

与存款保险基金既有联系也有区别

我国此前已经建成了存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度，对分业监管下的金融风险进行防范、化解和处置。

在李佩珈看来，建立金融稳定保障基金的实践构想可追溯到我国存款保险金制度的建立和过去对部分中小问题银行的处置。

2015年，我国已开始建立存款保险金制度，并被用于包商银行等问题机构的处置。在处理包商银行问题时，资金来源除了存款保险基金外，还包括人民银行提供的金融稳定再贷款资金等。

金融稳定保障基金与存款保险基金既有联系也有区别。李佩珈分析，一是牵头部门不同，金融稳定保障基金将主要由省级地方政府牵头成立，而存款保险基金主要由央行统筹；二是作用对象不同，金融稳定保障基金将主要用于对当地问题机构的处置，而存款保险基金主要用于为储户提供保障；三是管理模式不同，金融稳定保障基金可能由人民银行和地方政府进行双头监管，而存款保险基金则主要由人民银行主管。

李佩珈预计，在部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区，可能由地方政府牵头成立处置基金，用于当地金融风险的防范和处置，进一步压实地方责任。

“金融稳定保障基金一方面解决了问题机构处置过程中的资金来源问题，既能够最大限度保护相关债权人的利益，又能够降低对公共部门和广大纳税人的潜在财务损失(不用或少用纳税人的钱)；另一方面，金融稳定保障基金解决了问题机构处置过程中所涉及的债权债务问题，有利于实现处置流程的程序化、市场化，将不良影响控制在尽可能小的范围。”李佩珈称。

孙天琦表示，在构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制的同时，也应强调金融机构自救的主体责任，以“内部纾困”代替动用公共资金进行的“外部援助”，对全球系统重要性银行引入总损失吸收能力要求，要求其定期制定恢复与处置计划，健全系统性风险的早期预警机制。这些改革措施的推动实施离不开多部门的有效协调与配合。

就在去年10月底，人民银行、银保监会、财政部已发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》，要求工商银行、农业银行、中国银行、建设银行4家全球系统重要性银行于2025年初达到相应的外部总损失吸收能力要求。

责编:陶纪燕 | 审核:李震 | 总监:万军伟