皮海洲：优先赔偿投资者机制有待进一步完善

皮海洲 | 立方大家谈专栏作者

为落实民事赔偿责任优先原则，切实保护投资者合法权益，3月11日，中国证监会、财政部联合研究发布了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定(草案)》(以下简称《规定》)，向社会公开征求意见。这意味着优先赔偿投资者制度进入落实阶段。

根据《规定》的精神，违反《证券法》规定的违法行为人因同一违法行为，需要同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任，缴纳罚没款后剩余财产不足以承担民事赔偿责任时，向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书后，经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿的受害投资者可以提出书面申请；证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请。

《规定》作出这一规定显然是很有必要的。一方面这是落实《证券法》精神的需要。根据《证券法》第二百二十条规定，违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任。

另一方面，作出这一规定，不论是《规定》还是《证券法》，都是基于保护投资者合法权益的需要。因为在实际执法的过程中，行政处罚决定的出台时间大都先于民事判决。特别是在过去相当长一个时期，行政处罚甚至是民事诉讼的前置设置。虽然后来“两办”发布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》取消了民事赔偿诉讼前置程序，但由于民事诉讼过程的艰难与曲折，行政处罚先于民事判决作出的情况并没有发生变化。如此一来，企业上交行政罚款的时间显然要早于民事判决的赔偿时间。而一旦行政罚款金额巨大，那么企业也就没有能力再来承担赔偿投资者的责任了。

最明显的案例就是长生生物，这家公司于2019年11月27日被深交所摘牌而退出A股市场。长生生物因为子公司长春长生在疫苗问题上造假，严重危害国民的身体健康，不仅被退市，更是被主管部门罚款91亿元。这一罚款金额甚至超过了整个公司的净资产与股票市值。本来，该公司因为疫苗造假问题而退市，理应赔偿投资者损失。但在承担了91亿元的罚款之后，也就无力承担对投资者的赔偿了。最后，长生生物退市带给投资者的损失只能由投资者自己来买单。很显然，在长生生物退市的过程中，投资者的利益并没有得到应有的保护。正是基于长生生物的教训，《证券法》及《规定》作出民事赔偿责任优先的规定与安排显然是很有必要的。

不过，从《规定》的安排来看，在优先赔偿投资者的问题上，还是相当的繁琐与复杂的。虽然《规定》确认了优先承担民事赔偿责任的原则，但在实际操作的过程中，还是相当麻烦的。就提出优先赔偿的申请来看，是有两个先决条件的。一是缴纳罚没款后剩余财产不足以承担民事赔偿责任；二是经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿。这两个先决条件之所以说是相当麻烦，一来，即便上市公司还有财产，但有财产不等于有赔付能力，毕竟账面资产与实际赔付能力是两回事。二来，等赔偿走到强制执行甚至是破产清算这一步，这中间的时间与摩擦不是一般的投资者能够承受得起的。

而在满足上述先决条件的情况下，还需要提出书面申请。受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请；违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请；超过一年提出申请的，证监会不予受理。实际上，即便是证监会受理的，证监会也是按年度向财政部提出退库申请，而不是即时向财政部提出退库申请，这期间又将延误很长的时间。最后才是财政部在一个月内完成审核工作，并将有关罚没款退还至证监会账户，证监会在收到退库资金后，再及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者。所以整个过程程序较为繁琐且相当费时。

也正因如此，为了切实落实优先赔偿投资者的原则，方便对投资者的赔偿，可对优先赔偿投资者机制予以优化。比如，在投资者保护基金之下设立投资者赔付基金，证监系统的执法罚款作为赔付基金的来源之一，证监系统的执法罚款直接进入投资者赔付基金专户而不是进入国库，这样在赔付投资者时，在上市公司短时间内无法赔付的情况下，可由投资者赔付基金专户代为支付，以确保投资者能够及时地得到赔偿。至于接下来的找上市公司及有关责任人追讨赔款甚至是清算事宜，则由投资者保护机构来全权负责，这显然更加有利于优先赔偿投资者。

责编:杨志莹 | 审核:李震 | 总监:万军伟