又有两省宣布省联社改革方案，联合银行、省农商行孰优孰劣？

各省政府工作报告陆续出炉，多地农信系统改革有了初步部署。

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第一财经记者梳理发现，在河南、辽宁、吉林、山东、内蒙古、广西等多省政府工作报告中，关于接下来的重点工作都提到了深入推进农信系统改革。其中，四川、甘肃在相关文件中首次明确了省联社改革方向，前者计划“完成省级农商行组建”，后者将“组建甘肃农商联合银行”。在此之前，浙江省已落地省联社改革“第一单”，河南、辽宁也取得重要进展，模式也集中在建立联合银行或省级农商行。

在“一省一策”分类推进的背景下，省联社改革的模式选择一直备受关注，目前，除省级农商行、省农商联合银行外，讨论较多的还有改制金融控股公司和金融服务公司。招联金融首席研究员董希淼对记者表示，农信社改革的重要目的之一是提升农信社省级机构的服务能力。对于省联社，考虑到可行性和改革效果，联合银行模式的适用范围更广。

多省农信系统改革划重点

作为农信系统改革的重点，省联社的改革方向一直备受关注。

省联社即省级农村信用社联合社，是我国农信社管理权多轮改革的产物，由基层农村信用社（现还包括农村商业银行、农村合作银行等）自下而上入股成立，主要作为省政府管理辖内农村信用社的职能部门，承担管理、指导、协调、服务等职能，在促进农信社健康经营、完善治理结构、提供技术支持、化解存量不良资产方面起到了积极作用，但这些年，问题也不断暴露，包括股权自下而上与管理自上而下的矛盾、内部管理混乱、偏离支农主线、违规风险日益突出等。

在此期间，相关部门也不断探索和深化省联社的改革之路，方向包括推进股权改造、规范法人治理等。2021年，各省在“十四五”规划纲要中将深化农村信用社改革、完善省联社服务农信系统能力列为重要发展方向，并陆续上报新一轮改革方案。

2022年4月，浙江省农商联合银行挂牌成立，标志着全国深化农信社改革的“第一单”落地。同年11月，河南明确将组建河南农商联合银行，相关方案已获银保监会批准；辽宁则宣布由沈阳农商行联合省内30家农信机构，组建辽宁省农商银行。

在2023年政府工作报告中，四川省首次提出要“深化农信系统改革，完成省级农商行组建”。此前1月9日，四川省政府在贯彻《成渝共建西部金融中心规划》实施方案中曾提到，要深化农村信用社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行。

四川省联社官网数据显示，截至2022年6月末，该省联社下辖94家农商行（信用联社），共有营业网点5000余个、从业人员近4万名，资产规模近2万亿元，各项存款1.65万亿元，各项贷款近万亿元。在市级统一法人农商银行建设方面，四川乐山农商银行通过吸收合并市内7家农信机构，成为新的市级统一法人，并于去年年末举行了揭牌仪式。

甘肃省也明确，2023年要“有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行”。公开数据显示，截至2022年末，甘肃省联社共覆盖37家农村商业银行、5家农村合作银行、41家县级联社等83家法人机构。截至2022年6月末，各项存款余额5197.42亿元，贷款余额为3832亿元。

除此之外，吉林、山东、内蒙古、山西、广西、贵州等多省（自治区）也均在2023年政府工作报告中提到农信系统改革成果或计划。其中，吉林称将“全力争取国家政策和资源支持，稳妥有序推进农信系统改革化险。”贵州则表示要“深入推进农信社改革化险，推动新机构顺利挂牌。”

（资料来源：部分省份/自治区2023年政府工作报告，第一财经整理）

河南、辽宁也均在政府工作报告中提到改革工作的展望，前者称将加快推进农信社改革，完成河南农商联合银行组建。辽宁则表示，要全面实施农信系统整体改革，完成省级农商行组建。

四种模式各有利弊

此次，四川和甘肃亮明改革方案，也再次引起业内对于省联社改革模式的讨论。

早在2007 年，原银监会在综合各方面意见的基础上，提出了省联社改革的“五大模式”，即联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司、完善省联社。现阶段，前四种成为业内讨论的主流模式。

目前来看，在“一省一策”的监管导向下，已经披露方案的省份普遍选择了联合银行或者省级农商行统一法人模式。华安证券研报指出，金融服务公司模式改革更为彻底，本质是省联社剥离行政管理职能，转型成为咨询、技术、研发的服务类公司，但对各地农信系统发展水平要求较高。董希淼也认为，弱化行业管理职能，服务职能将难以落实，更不利于小法人机构“小而不倒”。

“将省联社改制为农商银行控股公司，由控股公司参股农信机构，是改革最彻底的一种模式，既解决了产权和控制权关系的悖论，理顺公司治理机制，也不动摇县域法人地位。但此模式需要有合格的发起股东及资本金，实际操作难度较大。”董希淼指出。

相比更适用于经济发展程度高、管理半径小、一体化建设完善区域的统一法人模式（省级农商行），董希淼认为，联合银行模式对多数省份来说是更优解。“将省联社改制成为省级农商联合银行，在保持两级法人地位不变的同时，申请业务资质和牌照，增强服务内容和能力，是相对优化的一种模式。”他认为，浙江农商联合银行的获批开业，在一定程度上表明，省级农商联合银行模式已经获得认可。

不过，华安证券研报指出，联合银行模式优点在于改革成本较低，且改革相对稳健，但也存在未打破“省联社-农商行”二元管理模式的缺点。

“农信社改革的重要目的之一是提升农信社省级机构的服务能力，适应‘小法人，大平台’特点，办好小法人机构做不到、做不好的事情。”董希淼指出，新一轮农信社改革除了深化省联社体制改革，还要做到稳妥化解农信社风险、继续完善农商银行公司治理、加快农信社数字化转型步伐等。

根据央行披露的2021年四季度金融机构评级结果，在4398家银行业金融机构中，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为186家和103家，而存量高风险金融机构主要集中在四个省份。根据2021年4月披露的评级数据，辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、黑龙江、吉林、山东、广西等省区高风险机构数量较多。

可以看到，近年来，全国农信系统反腐力度正不断加大，仅2022年以来就有至少7名省级农村信用社联合社原“一把手”被处分，涉及广东、湖南、辽宁、福建、河南等地。最近两年，至少10省份的省联社迎来“一把手”调整。此外，各地也积极通过专项债等方式支持农信系统发展和改革，去年甘肃成为首个将中小银行专项债用于补充省联社资本的省份。

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