深化农村土地制度改革 推进农业农村现代化促进乡村振兴

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)把深化农村土地制度改革提到了重要议事日程。清华大学政治经济学研究中心教授蔡继明对中国经济时报记者表示，《建议》对于同步推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展无疑将起到至关重要的作用。

一些基础性工作在持续推进，土地确权登记工作取得进展。10月末，中央表彰土地确权登记工作先进单位和先进个人。国务院发展研究中心研究员徐小青对中国经济时报记者表示，这表明中央高度重视农业农村的发展，确权登记是农村土地制度的重要环节，也是基础性工作，要坚持基本经营制度的长期稳定，要使农户和农民对土地有稳定和长期的预期，要稳定农民和土地的关系，确保土地的所有权归集体，承包权归农户，经营权可以转让，需要土地所有权和承包权稳定，最终才能实现“三权分置”。

过去一段时间，各地对集体经营用地和宅基地改革做了很多试点，正在总结经验。徐小青认为，考虑到土地制度是基础性制度，事关全局，需要审慎推进改革。中国正处于从传统农业向现代农业转型的过程中，农业体制也进入转型阶段，从改革开放初期农村土地所有权和使用权分开，到所有权、使用权、经营权的三权分置，一直在谨慎推进相关改革。

蔡继明建议，未来要让市场在土地资源配置中起决定性作用，一方面，要逐步扩大城乡建设用地增减挂钩的范围，构建全国性的增减挂钩指标交易市场，使城乡土地资源在全国范围内达到有效配置，从而推进大城市群都市圈建设，使之吸收更多的外来人口就业、创业和安居乐业。另一方面，赋予农村宅基地完整的用益物权和担保物权，不仅有助于农民获得抵押贷款以发展设施农业和乡村旅游休闲产业，而且能为城市工商资本下乡参与乡村振兴以及城镇居民定居乡村养老提供落脚之地。

徐小青对本报记者表示，推动土地制度和农村集体产权制度改革，要发展集体经济，关键是要明确集体经济组织的有效实现形式。当前集体经济组织的实现形式多样，各地受到资源条件等因素影响，遇到的问题不一样，组织形式不一样，地区差异很大，正在进行多维度的探索。“农村土地制度和农村集体产权制度改革处在实践的新阶段，管理办法在变，但要有利于生产的发展、有利于提高收益、有利于推进工业化和城镇化。未来农业农村的基本经营制度不会变，但具体的实践形式会随着生产力发展、农业城镇化发展而发生变化。”

蔡继明认为，产业兴旺和生活富裕分别是乡村振兴总体要求的出发点和落脚点。目前我国农村户均8.6亩的狭小耕地规模，耕地规模达到50亩以上(平均100亩)的农户只有300万户，仅占2.3亿农户的1.3%，超小的耕地规模制约着农业劳动生产率提高和务农收入增长，也抑制着农业现代化进程。要发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接，在全国农地总量给定的前提下，要把农村大量的剩余劳动力转移到非农产业就业。

2019年农村居民人均财产净收入仅377元，占农村居民人均可支配收入的2.4%。蔡继明认为，我国城乡居民收入差距在很大程度上是由财产收入差距造成的，只有在缩小土地征收范围、相应扩大农村集体经营性建设用地入市范围的同时，赋予农村居民宅基地完整的用益物权和担保物权，才能拓宽农民获得财产收入的渠道，构建起农村脱贫的长效机制。中国经济时报记者 张一鸣