杭州国土空间规划编制“下沉”进村 全市乡村地区国土规划编制有了工作指南

从全市国土空间总体规划草案深化，到乡村地区国土空间规划导则基本“成型”，杭州在国土空间规划领域的探索，正逐渐进入“深水区”。

日前，《杭州市乡村地区国土空间规划导则》(以下简称《导则(草案)》)专家及部门审查会召开，我市针对引导乡村地区编好国土空间规划的技术导则初步“亮相”。市规划资源局相关负责人指出，该《导则(草案)》将为我市全面开展“多规合一”的实用性村庄规划编制，助力全域城乡共同富裕奠定基础。

这本将影响杭州乡村未来美丽升级的《导则(草案)》，包含了哪些要点?有什么弦外之音?

从“体系建立”到“精准施策” 引导乡村分类发展，动态“弹性”管控

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。”市规划资源局相关负责人介绍，随着我市国土空间总体规划草案进入深化阶段，针对乡村地区国土空间规划的编制工作也“不待扬鞭自奋蹄”，陆续在临安、萧山、淳安等地展开试点,经过近两年的试点，除上城、拱墅和滨江等城区外，全市其他区域均开展了村庄规划试点编制。

“试点过程中，会发现乡村富美印象之外，面临乡村空心化、人减地增、地灾威胁大、风貌管控失序等种种问题。”市规划资源局相关负责人指出，如何在生态文明理念下，配置好乡村地区资源要素，统筹推进城乡共富、乡村振兴?种种“困境”催生着《导则(草案)》的出炉。

打开《导则(草案)》，分总则、引导与要求、村庄布局规划、村庄(乡村单元)规划等四大部分。

为充分落实更好的保护，《导则(草案)》针对有历史文化遗产、特色景观风貌的乡村，引导各地以“严格保护、永续利用”为原则，平衡好保护与发展关系，挖掘和保护村庄历史文化与特色要素等，进一步擦亮杭州历史文化名城“金字招牌”。

导则还围绕乡村风貌管控，对世界遗产区规划引导作出专门说明;引导各地发扬“杭派民居”在历史、文化、自然、空间及建筑方面的优秀传统，打造具有未来特色的“杭派”乡村。

“每个乡村的资源和现状都是不同的，未来发展的潜力也不一样，根据实际，我们将村庄分为集聚建设类、特色保护类、城郊融合类、整治提升类、精明收缩类等五大类型进行引导发展。”《导则(草案)》编制团队负责人介绍，其中集聚建设类、特色保护类，一类有发展空间、一类有特色资源，未来将重点引导资源要素在这类乡村集聚，集中力量促进乡村集约发展。

值得一提的是，在着重引导各类乡村资源要素更加集聚发展的同时，杭州强调对乡村分类进行动态管控。

“针对村庄的分类，将在区、镇国土空间规划中明确，但由于规划阶段，对于乡村未来的发展不是短期就可以看清楚的，所以我们明确了这些分类是动态管理的，并非一下子将乡村的类别‘框死’。”市规划资源局相关负责人特别指出，“由于乡村都是集体产权，各个村民是村庄的主体，因而杭州强调在充分尊重村民意愿的前提下，对一些人口老龄化、空心化严重的村庄进行有序引导。”

编制人员举了个例子，在地灾风险较大的临安龙岗、岛石等地，最近两年对一些中高风险区村民进行了异地搬迁安置，针对一些实在不愿意“下山”的村民，当地也是用紧急预警、及时撤离等方式全力确保人民群众财产安全。

从“单打独斗”到“多村联动” 创新“乡村单元”推动“抱团”共富

“实事求是来讲，杭州那么多乡村，有些就几十个人，还在进一步萎缩。”市规划资源局相关负责人指出，《导则(草案)》针对这类问题，指导各地编制村庄(乡村单元)规划。这一经验在《导则(草案)》中的细化沉淀，源于我市前期的试点。

“淳安汾口镇东侧的天林庄、龙山、西村等7个行政村，共同承担着千岛湖第二大流域武强溪的生态保护重任，同时各个村既有耕保任务，也有发展诉求，如果‘各自为政’，各编各的规划，不仅无法落实好生态保护要求，各村发展也难以找到突破口。”编制团队相关负责人告诉记者，基于此，团队在这几个村进行了乡村单元的规划试点，“把7个村统筹起来编规划，一起承担生态保护的责任，不仅建起了湿地公园，还在村内进行耕保任务协调，为各村抱团发展‘腾挪’出了发展空间。”

以此试点为基础，《导则(草案)》引导各地将乡村单元作为实现城乡共同富裕的基本治理单元，以“同一份”乡村规划引导单元内乡村土地要素共谋、生态共保、产业共促、设施共享以及多元共治。审查会现场，该创新也被不少专家看成《导则(草案)》的一大亮点。

乡村单元划分有着怎样的“硬杠杠”?处在同一个流域、山谷、自然保护地的村庄;处于同一条对外通道或内部交通已经共享的村庄;空间已经连片，未来具备一定整合潜力的村庄;还有产业联系紧密、设施共建共享、文化同根同源的村庄，都可以划为一个单元。

值得一提的是，导则(草案)还引导各地进一步重视我市乡村地区进行“数智”赋能。

“受我市国土空间总规已建立起来的实施监督一张图系统启发，未来乡村地区的国土空间规划数字化平台也可‘迎头跟上’。”编制团队相关负责人指出，乡村地区人口、地、房、产权等，都是非常重要的治理数据，目前散落在各个部门，以乡村地区国土空间规划编制为契机，各地可积极完善乡村现状一张图、规划一张图，更好为未来乡村治理进行数智赋能。

下一步，《导则(草案)》将在充分深化各方意见后正式发布，引导各地通过规划引领，更好谋划杭州乡村地区的发展目标和路径，充分借助乡村全域土地综合整治与生态修复工程这个平台，全面提升乡村人居环境，改善乡村生态环境，激发乡村发展活力，全力推进城乡共同富裕。(记者 刘园园 章翌 通讯员 胡慧溢 杨文龙)